四、结语宪法是对未来的控制。
其中，全国人大及其常委会的立法行为具有较强的代表性。这一事实昭然可见于五次宪法修正案标题以下的说明性文字：某年某月某日第某届全国人大第某次会议通过。
前者负责初步设计宪法（修正案）草案的文本结构，后者有权最终赋予宪法（修正案）草案法律效力。反观中国，如麦迪逊一般更动宪法原意的事例尚属鲜见。本文将这一类名异而实同的传统释宪技艺统称为宪法原意解释方法。[26]See Mary Sarah Bilder, Madison's Hand: Revising the Constitutional Convention, Cambridge: Harvard University Press, 2015, pp.223-240.[27]莫纪宏将全国人大及其常委会制定法律的行为作为实质性宪法解释的具体表现形式之一。当然，第五届全国人大在全面修宪后的立法确有可能反映宪法原意。
部分修宪者在修宪之前提出的改革主张有可能影响嗣后的修宪活动，确而言之，即成为该修宪者从事修宪活动的抽象目标或者具体意图。有的认为修宪程序包括提案、先决投票、公告、议决和公布等5个阶段。在正常情况下，主动性、积极性并没有发挥得不对问题，而只有发挥得不够问题。
(47)毛泽东：《论持久战》，载《毛泽东选集》(第二卷)，人民出版社1991年版，第487页。毛泽东用积极性这个词虽不少，但一般不加解释。[德]卡尔·拉伦茨、曼弗瑞德·沃尔夫：《德国民法中的形成权》，孙宪忠译注，载《环球法律评论》2006年第4期。(45)参见莫于川：《建设法治政府和服务型政府的基本路向——透视地方行政改革创新经验》，载《社会科学研究》2010年第2期。
毛泽东等宪法起草者已经说明，制定民族自治法规等权力是出于灵活性的考虑而设置的，我国《宪法》本身已经另作安排。(42)参见马岭：《我国单一制国家结构形式的特点》，载《河南财经政法大学学报》2017年第6期。
国家机构所实行的民主集中制和执政党的民主集中制仍可一致地解释。(33)王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，载《中国法律评论》2018年第1期。毛泽东指出：原则性和灵活性的统一，是马克思列宁主义的原则，这是一种对立面的统一。(43)刘松山：《地方人大立法规划的十个问题》，载《地方立法研究》2020年第4期。
(74)这些安排当然也蕴藏着巨大的灵活性。(80)功能主义的解释在说明权力横向配置上的国家机构民主集中制是很有力的，但这一原则难以在纵向配置上同等程度地充实民主集中制的规范含义。⑧郑毅虽然对王建学有所批评，但所持观点并无根本不同。这样做，就增加了主动性，增加了活动范围，减少了阻力，运用更加自如。
(39)我国宪法和法律在程序设置上(而非实体权力界定上)并未允许中央的国家机构只依自己一方的意思表示而直接变动法律关系。非常有趣的是，虽然政府层级内部行政机构的相互联系是垂直的，地区之间的相互联系却是水平的、市场取向的。
健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制，优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。审时度势与投机取巧也许只有一线之隔。
⑥在法学界，林彦明确表示曾吸收借鉴上述研究成果。内容提要：我国《宪法》第3条第4款规定了中央和地方国家机构职权划分的原则，即在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。因为少数民族在政治、经济、文化上都有自己的特点，所以可以按照这些特点制定自治条例和单行条例，所有这些，都是原则性和灵活性的结合。③因此，试图划出一部分实体权力给地方政府，并希望通过解释宪法予以固化，这一进路和规范、实际都不相符。蒋清华：《党的领导权与执政权之辨——执政权之歧义和误用》，载《政治与法律》2016年第8期。(30)参见郑毅：《论宪法上的中央的统一领导》，载《法学家》2021年第2期。
(54)邓小平：《关于修改党的章程的报告》，载《邓小平文选》(第一卷)，人民出版社1994年版，第227页。5.M型结构钱颖一发明的‘M型经济概念至今仍有启发意义。
(48)至于在单独说积极性时，则是争先的意思。这个意义上的民主集中制既涉及党组织的内部决策，也涉及上下级组织之间的关系。
并且，即便按照这些学说的设想，暂且划分了中央和地方国家机构各自享有的实体权力，他们描绘的那种两方面不断博弈的场景也并不令人期待。(20)参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。
《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第23条第1款规定：国务院，中央军事委员会，国家监察委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定列入会议议程。(39)此处借用德国私法的常用概念以更好地说明问题，而并非对其法律性质的判断。一般而言，地方国家机构发挥其主动性、积极性，不会导致须由备案审查或合宪性审查工作机制纠正的问题。(66)如果说真有什么剩余索取的问题，那也是用灵活性来指涉的。
(26)程序虽如论者所指出，不能简单地还原为决定过程，但毕竟主要即决定过程。甚至受到制度刚性约束较小的议事协调机构，也存在政府各层级间的上下对口、左右对齐的职能配置和机构设置模式。
在此条件下，地方的国家机构没有什么权力是不可被中央的国家机构单方面调整甚至取消的。宪法学往往从实体权力配置着手分析政府间的纵向关系。
另一方面，中央国家机构在最后环节保有对地方动议的否决权。可能对此造成消极影响的，将是地方国家机构在缺乏宪法、法律授权的条件下任意发挥其灵活性，即制定特殊规则、采取变通措施。
罗荣桓说，下边的主动性、积极性发挥不出来，解决的办法是，对工作不利的，你们就顶，那么顶法？就是提意见，说明情况。当然，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。(89)习近平：《在参加河北省委常委班子专题民主生活会的讲话》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第432页。(二)上述学说的两大困境1.描述性概念难以直接转化为规范性概念周黎安早已认识到上述社科研究的问题所在，即其背后仍然缺乏一个内在一致的深层逻辑和内在机制。
他说：共青团的主动性还应表现在提倡议、提意见上。具体而言，在联邦制下的美国，由联邦拨款的各种项目往往附带条件，由各州政府自愿选择是否加入这些项目，这是典型的‘选择构筑'。
与财政联邦主义不同，行政发包制仍强调中央对地方政府决策的否决权和干预权是不受任何制度约束的。(80)张翔：《宪法程序法：国家权力配置的视角》，载《中国法律评论》2020年第1期。
(72)建立经济特区和自贸试验区等，虽然结果发生地不是首都而是外埠，但都是中央的国家战略，是中央在发挥其积极性。周雪光认为，这一现象的背后存在一个深刻矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力。
